Regelverk för minskad övergödning
Havsmiljöfrågor, inte minst de som rör övergödningen, anses viktiga i hela Östersjöregionen och flera riktlinjer som styr arbetet baseras på en så kallad ekosystemansats. Efter att ha studerat Östersjöländers lagar kring utsläpp av näringsämnen till Östersjön har miljörättsjurister kunnat visa att ländernas regelverk liknar varandra och att den ekosystembaserade förvaltningen inte fått fotfäste.
I flera Östersjöländers politiska dokument framgår att havsmiljön är en viktig fråga. Svensk miljöpolitik har lyft havsmiljön och särskilt övergödningsproblematiken som en akut och prioriterad fråga för vilken en rad åtgärder och styrmedel antas. Dansk och till viss del även polsk miljöpolitik visar också på betydande engagemang och åtaganden. I Estland är dock övergödningsproblematiken relativt osynlig, förutom några generella uttalanden i implementeringsplanen för Baltic Sea Action Plan. Miljörättsforskare i Sverige, Danmark, Polen och Estland har undersökt sina respektive rättsordningar med fokus på reglering av jordbruk och utsläpp av avloppsvatten till Östersjön. Om vi tittar närmare på resultaten ser vi stora likheter i de studerade länderna.
Lika avloppsregler...
De stora avloppsreningsverken regleras genom tillstånd. Där finns utrymme för att anpassa miljökraven. De materiella kraven avvägs dock mot andra intressen, vilket kan medföra otillräckliga krav ur miljöperspektiv. I flera av länderna noteras ett pragmatiskt förhållningssätt till tillståndskrav för avloppsreningsverk. I Danmark har Naturstyrelsen rapporterat om att ju strängare utsläppskrav som ställs på avloppsreningsverken desto fler villkorsöverträdelser sker. Därför rekommenderas mer ändamålsenligt regleringsklimat, där utsläppsvillkor sätts på en nivå som det är realistiskt att uppnå långsiktigt. I Polen och Estland är rening av avloppsvatten ett centralt utvecklingsområde. Ett omfattande program och enorma ekonomiska satsningar har genomförts för utbyggnad av avloppsreningsverk och infrastruktur. Det har inneburit minskningar av Polens utsläpp av näringsämnen.
...och jordbruksregler
Länderna uppvisar även likheter i reglering av jordbruksverksamhet. Det finns omfattande regelverk för exempelvis lagring av gödsel, hur stora mängder näringsämnen som får tillföras genom gödsling, vilka tider på året och med vilka metoder. Sådana normer fastställs i formellt bindande regler, men också i olika typer av råd och rekommendationer (best practice). Det är vanligt med olika typer av ekonomiska styrmedel. De flesta jordbruksverksamheter är inte tillståndspliktiga, utan regleras genom myndigheters tillsyn. Från länderna rapporteras olika erfarenheter av efterlevnaden av det omfattande regelverket; i Estland är efterlevnadsgraden osäker på grund av bristande miljöövervakning och kontrollsystem, i Polen noteras återkommande brister i efterlevnaden, i Danmark hänvisas till officiella uttalanden om generellt sett god regelefterlevnad. Det är dock klart att vi inte sett tillräckliga resultat i form av minskade övergödningsproblem. Ofta diskuteras politiska svårigheter med alltför sträng reglering av jordbruket.
Rättar sig efter miljön
Ekosystemansatsen, eller ekosystembaserad förvaltning, innebär ett angreppssätt där man rättar sig efter miljöns förutsättningar när man skyddar den. Det är en förvaltningsform som är flexibel nog att kunna anpassa sig till nya miljöförhållanden såsom påvisad försämrad status. Ansatsen innebär också att olika berörda intressenter tillåts delta. Till exempel att nya åtgärdsprogram utformas efter gemensamma samråd med forskare, verksamhetsutövare och myndigheter. I de studerade länderna återfinns ekosystemansatsen på strategisk regleringsnivå. Särskilt ramvattendirektivets vattenförvaltning bygger på ekosystemansats. Genomförandet av ansatsen i själva förvaltningen är dock svagt. Rättssystemets operativa styrinstrument och deras tillämpning i praktiken ger inte tydligt uttryck för ekosystemansats, utan fungerar i stort sett som förr. Vattenförvaltningens samlade kunskap och planering utgör dock beslutsunderlag som kan påverka bestämmandet av skyddsnivå och rättsliga krav.
Det har genomförts enorma ekonomiska satsningar på utbyggnad av avloppsreningsverk i Östersjöregionen.
"Ekosystemansatsen slår sällan igenom i faktiska förvaltningsåtgärder."
Vad styr förvaltningen?
Svensk havsmiljöförvaltning styrs av nationella och internationella miljömål, riktlinjer och konventioner. Det mesta av arbetet grundar sig på ekosystemansatsen. Regeringens "Havsproposition" från 2009 hänvisar till exempel till ett samlat grepp om svensk havspolitik vilket bland annat medfört bildandet av den samordnande Havs- och vattenmyndigheten. EU:s ramdirektiv om en marin strategi syftar till att uppnå god status genom ekosystembaserad förvaltning senast 2020. Östersjöländerna har även enats om att uppnå de åtaganden som ingår i Östersjöns aktionsplan, Baltic Sea Action Plan, som antogs 2007 av Östersjöländernas miljöministrar inom samarbetet i Helcom.
Outnyttjade möjligheter
I flera av de studerade länderna noteras viss osäkerhet i förvaltningsplaners och åtgärdsprograms rättsliga status, alltså om de måste följas och ifall myndigheters bristande efterlevnad på olika sätt kan styras rättsligt, prövas och kontrolleras.
När det gäller Estland noteras till exempel att implementering av ramvattendirektivet, liksom annan EU-rätt, sker genom ordagrann inkorporering av ofta ganska generellt formulerad direktivtext. Därför finns hänvisning till och indikatorer för den ekosystemansats som ramvattendirektivet kan sägas medföra, men detta innebär inte att ekosystembaserad förvaltning införts i Estlands rättsordning. Det preciseras inte i lagstiftningen hur föreskrivna flexibla förvaltningsåtgärder skall ske, eller vem som skall genomföra dessa, vilket i praktiken gör den nationella regleringen meningslös.
En generell observation är att det finns utrymme för ekosystemansatsen i rättslig reglering, genom särskilda generella regler eller individuella tillståndsvillkor. En lika vanlig observation är dock att detta utrymme oftast inte utnyttjas. Att förändra regleringen för att möta en förändrad miljösituation verkar också ovanligt.
Konkretisering behövs
Ekosystemansatsen slår sällan igenom i konkret rättslig reglering och faktiska förvaltningsåtgärder. Hittills har man fokuserat på kunskapsuppbyggnad och information. I fortsättningen bör också förvaltningsplaners och åtgärdsprograms rättsliga betydelse klargöras och stärkas så att myndigheters genomförande av samordnad ekosystembaserad förvaltning kan styras och prövas. Det bör bland annat innebära konkretisering av förvaltningsåtgärdernas innehåll och tidsramar, samt vem som ansvarar för deras genomförande.