Ett rättssystem som hjälper Östersjön
Orsakerna till Östersjöns miljöproblem är många och olikartade. Dessutom är nio länder runt Östersjön inblandade i problemen, och måste samarbeta för att lösa dem. Hur kan lag och rätt bidra till att god ekologisk status uppnås i Östersjön? I min forskning har jag studerat den rättsliga regleringen av övergödning, där källorna till problemet är flera och resultaten av åtgärder inte visar sig omedelbart. Det ställer stora krav på lagstiftningen.
En grundläggande princip är att lag och rätt ska utgöra en stabil grund i samhället och därmed utgöra ett förutsebart system. Alla ska veta vilka regler som finns att följa och vad som händer om reglerna inte följs. Det ska vara tydligt när ett regelbrott sker. Dessa grundprinciper gäller såväl inom nationell rätt som mellan stater, i den internationella rätten och i EU-rätten. Jag har i min forskning undersökt den rättsliga regleringen i Östersjön i relation till de gemensamma mål som har satts upp för övergödningen. Här finns många delar som ställer stora krav på lagstiftningen, och som utmanar de traditionella rättsprinciperna.
Reglerar handlingar
Det är viktigt att komma ihåg att rätten inte kan reglera själva miljön, utan bara de mänskliga handlingar som bidrar till problem. I fråga om reglering av övergödning är det övergripande målet att minska utsläppen av kväve och fosfor som bidrar till övergödning. Dessa utsläpp kommer från en rad olika källor, såsom industrier, reningsverk, jordbruk och skogsbruk. De enskilda utsläppen går inte alltid att direkt härleda till övergödningen, och källorna måste regleras på olika sätt.
Vissa åtgärder bör sättas in på lokal nivå eller i vissa specifika områden, medan annan styrning tjänar bättre som mer övergripande strategier på regional eller internationell nivå. På bilden en våtmark som anlagts för att binda näringsämnen. Foto: Tom Hermansson Snickars/Azote
Samarbete över gränserna
Övergödningen av Östersjön är gränsöverskridande, och därför krävs att de nio länderna har gemensamma lagar och ett nära samarbete kring dessa frågor. Vi vet sedan länge att det inte räcker att ett eller några länder bidrar. Alla länder måste vidta kraftfulla åtgärder för att nå önskvärda resultat. När det gäller lagstiftning sker samordningen genom internationell rätt och EU-rätt. I Östersjöområdet har länderna bestämt att regelverket ska anta en så kallad ekosystemansats, och de har satt upp ett gemensamt mål om God ekologisk status.
Vad ska regleras?
Hur hanteras då en ekosystemansats när det gäller rättsliga funktioner och mekanismer? Ett problem har länge varit att det trots en uttalad ambition om ekosystemansats inte är klarlagt vad detta innebär ur ett rättsligt perspektiv. I praktiken innebär det att man varit osäker på vilka olika aktiviteter som ska regleras och hur det ska göras för att gynna ekosystemet på bästa sätt, inte minst eftersom effekter av åtgärder inte alltid syns på en gång.
Att uppnå motståndskraft
I min forskning har en speciell teoribildning, social-ekologisk resiliensteori, varit vägledande. Den handlar om vilka mekanismer som behövs för att skapa förutsättningar för ett ekosystem att uppnå motståndskraft mot påfrestningar. Teorierna tar hänsyn till den komplexa relationen mellan människan och miljön. De har ett perspektiv på miljöproblemen som överbryggar sådana faktorer som att det inte alltid går att koppla orsak och verkan. Teorierna har jag i min forskning överfört till en rättslig modell för hur regleringen bör se ut för att anta en ekosystemansats. I modellen tas exempelvis hänsyn till miljöns anpassningsförmåga och flexibilitet. I ett rättsligt perspektiv blir resultatet bland annat att åtgärder ska anpassas efter den konkreta situationen och till att ny kunskap tillkommer.
Alla länder kring Östersjön måste vidta kraftfulla åtgärder för att komma tillrätta med övergödningsproblemen. Lag och rätt bidrar till att god ekologisk status uppnås, förutsatt att de nio länderna har gemensamma lagar och ett nära samarbete kring dessa frågor. Foto: Robert Kautsky/Azote.
Styrning på flera nivåer
Till detta hör också så kallad flernivåstyrning för att garantera att åtgärder vidtas där de är som mest relevanta och effektiva. Vissa åtgärder bör sättas in på lokal nivå eller i vissa specifika områden, medan annan styrning tjänar bättre som mer övergripande strategier på regional eller internationell nivå. När man tillämpar denna modell på den gränsöverskridande regleringen i Östersjön visar det sig att Östersjöns regler i stort fungerar ganska bra, även om det också finns vissa svårigheter och problem kopplade till detta. Vissa av de funktioner som framhålls i teorierna stämmer väl med hur rättssystemet i allmänhet är utformat. Flernivåstyrning och mekanismer för allmänhetens deltagande är exempelvis vanligt förekommande i en rättsstruktur.
Krockar med rättssystemet
I andra avseenden kan teorierna krocka med hur rättssystemet är avsett att fungera. Om reglerna är utformade för att vara anpassningsbara och flexibla finns det en risk att systemet inte blir så förutsebart. Det kan också vara svårt att avgöra när överträdelser sker eller vad staterna alls är bundna att göra. Om rätten inte utgör den tydliga grund för samhället som den bör vara kan de grundläggande rättsliga funktionerna riskeras. På internationell nivå skulle det också kunna äventyra staternas samarbetsvilja och ambitionsnivå.
Viktiga fördelar
Trots att det finns svårigheter med regleringen går det dock att identifiera viktiga fördelar. Den kontinuerliga utvärderingen som måste utföras i en målbaserad reglering innebär att man har skapat en plattform för ett mycket nära samarbete i hela regionen där vetenskapen får stort utrymme.
Plattformen ger möjligheter att kontinuerligt diskutera och utvärdera de ekologiska och rättsliga osäkerheterna, vilket ökar samarbetet kring åtgärder. Kombinationen av internationell rätt och EU-rätt ger fördelar då dessa rättssystem tillsammans täcker in olika typer av reglering och olika rättslig granskning. De nya rättsliga strukturerna verkar långsamt styra mot målet om god ekologisk status när det gäller övergödningen i Östersjön.