Havsnivåer, folkrätt och (o)rättvisa

Stigande havsnivåer på grund av global uppvärmning riskerar att drabba vissa redan utsatta stater särskilt hårt. Maritima zoner krymper, rättigheter i havet går förlorade och staters territoriella utsträckning hotas. Människor på flykt undan effekterna av havsnivåhöjning är juridiskt sett normalt inte flyktingar, och skyddas därför i princip inte av den internationella flyktingrätten. Det viktigaste skyddet kommer istället från andra delar av folkrätten, till exempel mänskliga rättigheter.

FN:s klimatpanel räknar med en genomsnittlig global havsnivåhöjning på upp till en meter till år 2100. Panelen har flera temperaturscenarier; i det lägre uppskattas höjningen till 26 cm och i det högre till 98 cm. Prognosen har justerats vid flera tillfällen men beskrivs i panelens senaste rapport som sannolik. Även om havsnivåhöjningen har flera orsaker råder det inget eller lite tvivel om att den globala uppvärmningen bidrar, exempelvis med smältande isar vid polerna.

Höjningen kommer inte att vara lika stor överallt utan präglas av regionala variationer. Lokala förhållanden som havsströmmar, till- och frånflöden samt botten­topografi påverkar. Till exempel förväntas havsnivåhöjningen i Östersjön inte vara lika påtaglig som vid svenska västkusten. Längs Bangladeshs kust befaras effekterna däremot bli ännu större. Prognosen om upp till en meters höjning avser alltså just global och genomsnittlig havsnivå.

Orättvis folkrätt

Stigande havsnivåer väcker flera frågor med anknytning till den internationella rättsordningen som reglerar staters rättigheter och skyldigheter: folkrätten. Vad är till exempel de rättsliga följderna av att öar och kustområden översvämmas? Kan en stat fortsätta att vara en stat om dess territorium helt översköljs av havet eller om dess befolkning måste flytta? Vilket skydd gäller för människor på flykt undan havsnivåhöjning?

Även om det finns många internationella regler, konventioner och andra dokument med koppling till klimatförändringarna och deras konsekvenser finns det idag inte något enhetligt och särskilt utformat internationellt regelverk för frågor om havsnivåhöjning. Tvärtom har dagens folkrättsliga reglering skapats utan någon större tanke på stigande havsnivåer. Vissa särskilt drabbade stater kan förlora rättigheter i havet när det gäller exempelvis fiske eller andra tillgångar. Regleringen kan tyckas orättvis, eftersom flera av dessa stater inte har bidragit till klimatförändringarna i samma utsträckning som andra. I många fall har de dessutom betydligt sämre ekonomiska förutsättningar att anlägga skyddsvallar och vidta andra kostsamma åtgärder för att fysiskt skydda sin kust mot havsnivåhöjning.

Krympande maritima zoner

Havsrätten är den del av folkrätten som reglerar staters rättigheter och skyldigheter i fråga om havet. Rättsområdet är historiskt baserat på sedvana, men domineras idag av FN:s havsrättskonvention (United Nations Convention on the Law of the Sea). Konventionen slår fast att en kuststats suveränitet, dess makt, inte bara omfattar statens landterritorium, sjöar och vattendrag, utan även dess territorialhav. Territorialhavets bredd är högst tolv sjömil (drygt 20 km). Enligt konventionen har kuststaten rättigheter inte bara i territorialhavet utan även längre ut till sjöss. Till exempel får en kuststat fastställa en ekonomisk zon med en största bredd av 200 sjömil. I denna zon har kuststaten exklusiva rättigheter att utforska och utnyttja både levande (exempelvis fisk) och icke-levande naturtillgångar (exempelvis olja och gas). Konventionen innehåller också många andra regler, bland annat om sjöfart, skydd av den marina miljön och internationell tvistlösning.

FN:s högkvarter i New York, USA. Här pågår arbete med att utveckla folkrätten och havsrätten. Foto: Drop of Light/Shutterstock

Såväl territorialhavet som de flesta andra maritima zoner fastställs med utgångspunkt från land, närmare bestämt en fiktiv referenslinje runt kusten, den så kallade baslinjen. Normala baslinjer följer i princip lågvattenlinjen utmed kusten. I skärgård och andra områden där kusten är oregelbunden och djupt inskuren med vikar, fjordar eller bukter kan i­stället raka linjer användas. Dessa dras då mellan de yttersta skären, lågvattenupphöjningar och andra lämpliga punkter i havet. Oavsett typ av baslinje innebär reglerna att fysiska förändringar av kusten påverkar utsträckningen av en stats maritima zoner så att havsnivåhöjning leder till förlust av hela eller delar av maritima zoner. Baslinjer kan till exempel flyttas högre upp på land, och upphöjningar som tidigare kunnat användas för raka baslinjer hamnar under vatten. För befolkningen i stater där fisk och andra marina tillgångar är viktiga för försörjningen kan krympande maritima zoner innebära stora problem.

Skydd av befolkningen

Havsnivåhöjningen kommer att tvinga många människor att lämna kustnära och andra lågt liggande områden. Människor på flykt undan effekterna av havsnivåhöjning är juridiskt sett normalt inte flyktingar, och skyddas därför i princip inte av den internationella flyktingrätten. Det viktigaste skyddet kommer istället från andra delar av folkrätten, till exempel mänskliga rättigheter.

Floddeltan som mynnar ut i havet riskerar att översvämmas vid en havsnivåhöjning, och viktiga ekosystem kan försvinna. Här ett delta med mangroveskog i Tanzania. Foto: Jerker Lokrantz/Azote

Varje stat har enligt folkrätten det primära ansvaret att skydda och hjälpa sin egen befolkning i händelse av havsnivåhöjning. Alla åtgärder ska vidtas utan diskriminering och med respekt för mänskliga rättigheter. Drabbade stater ska bland annat förebygga risker, samarbeta internationellt och vid behov vidta evakueringsåtgärder. Andra stater är skyldiga att samarbeta med drabbade stater, och bör också ha beredskap för att ta emot de som är i allvarlig fara till följd av havsnivåhöjning om deras egen stat inte kan skydda dem. Mottagande stater ska samarbeta med ursprungsstater för att åstadkomma varaktiga lösningar. Ingen ska återsändas till grymma, omänskliga eller förnedrande förhållanden.

Hot mot stater

Folkrätten bygger på indelningen av världen i självstyrande och oberoende stater; enheter med ett visst territorium, en permanent befolkning och en regering. Havsnivåhöjningen kan medföra utmaningar i alla dessa delar. I stater med vidsträckta floddeltan, till exempel Bangladesh, kan stora tätbefolkade landområden bli obeboeliga. Vissa lågt liggande ö-stater, till exempel Maldiverna, Marshallöarna och Kiribati, kan drabbas så hårt att hela eller stora delar av befolkningen måste flytta. Så pass omvälvande förändringar kan också antas påverka den övergripande styrförmågan/regeringen. Havsnivåhöjningen kan alltså innebära hot inte bara mot staters territoriella utsträckning utan i extremfall även deras själva existens.

Utveckla folkrätten

Ingen rättslig reglering är dock permanent, och arbete pågår för utveckling av folkrätten. Till exempel har International Law Association, en icke-statlig sammanslutning av folkrättsjurister från hela världen, nyligen presenterat förslag på nya regler. Bland annat föreslås att stater ska få behålla korrekt fastställda baslinjer och yttre gränser för maritima zoner oavsett fysiska förändringar av kusten till följd av havsnivåhöjning. Syftet är att förebygga och undvika orättvisa juridiska följder av havsnivåhöjning.

Något beslut om förslagen har ännu inte fattats. Att det finns intresse för frågan är dock klart. Till exempel har FN:s generalförsamling vid flera tillfällen diskuterat frågan och FN:s folkrättskommission nyligen börjat arbeta med den, vilket ofta har varit viktiga steg mot ny folkrätt. Att förändra regler av grundläggande karaktär, inte minst när det handlar om haven, är dock inte alltid så lätt, och det lär dröja många år innan förslagen kommer kunna bli gällande rätt.

LÄS MER:
International Law Association
International Law Commission
TEXT OCH KONTAKT:
Martin Ratcovich Leopardi, Stockholm Centre for International Law and Justice (SCILJ), Juridiska institutionen, Stockholms universitet
martin.ratcovich(snabel-a)juridicum.su.se

MER LÄSNING

Bild: {{item.image_copyright}}

{{item.item_head}}

{{item.ii_caption}}

Laddar nästa artikel..